korupsi dan pembangunan

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La corruption et le défi du développement 

 

Shaukat Hassan 

 

Introduction 

 

La corruption a de tout temps existé dans toutes les sociétés, sous différentes formes. Elle ne connaît pas de frontières, et aucune société riche ou pauvre, industrialisée ou sous-développée n’y échappe. La pratique de la corruption varie seulement en degré et en finesse, mais ses effets, cependant sont les mêmes quelles que soient ses caractéristiques. Ses effets combinés sont la perte de réputation et de prestige, l’affaiblissement de la force morale des populations, le rabaissement des codes de conduite en matière de gouvernance, une instabilité et une insécurité accrues dues aux inégalités grandissantes entre nantis et non-nantis, et particulièrement une lourde charge économique pour les pauvres et les faibles. Aujourd’hui la corruption est généralement considérée comme un cancer dans le corps des citoyens à l’échelle internationale. 

 

C’est seulement récemment que la corruption est devenue un sujet de discussion publique ou un élément des stratégies des pays en matière de politique. En fait, pendant très longtemps, elle a été un sujet tabou. C’est depuis le milieu des années 1990 que les gouvernements ont commencé à se rendre compte réellement de ses effets insidieux sur le mode de gouvernance et sur la société, et les donateurs internationaux ont délaissé les réflexions théoriques des quatre dernières décennies pour attaquer de front ce problème. C’est ce qui constitue l’essentiel de cet article. Pourquoi la corruption est-elle un problème associé au développement ? Quelle incidence a-t-elle sur l’efficacité de l’aide et la bonne gouvernance ? Quels sont ses effets sur les stratégies de réduction de la pauvreté et sur les pauvres ? Devrait-elle être une affaire de conditionnalité ? Quelles sont, entre autres, les mesures de lutte anticorruption mises en place par les donateurs ? Quels sont les moyens que l’ACDI devrait prendre pour combattre la corruption afin de maximiser les investissements faits en matière de développement ? Toutes ces questions sont examinées dans ce document. 

 

Cet article vise à faire connaître davantage les effets préjudiciables de la corruption sur l’activité de développement, afin de légitimer son traitement à titre de grave problème associé au développement; de rappeler l’urgence d’en débattre pour que les investissements et les efforts consentis en ce domaine puissent produire des résultats; d’établir la nécessité pour les organismes de développement de collaborer à l’élaboration et à la mise en oeuvre de stratégies et de programmes anti-corruption; d’encourager les discussions et de maintenir le dialogue, précisément au sein de l’ACDI et du gouvernement. 

 

Qu’est-ce que la corruption ? 

 

 

Différents experts et institutions ont donné diverses définitions de la corruption, mais ce que celles-ci ont de commun c’est l’importance accordée au rôle de l’État et aux relations entre l’État et la société. Au milieu des années 1960, Joseph Nye a défini la corruption comme un « comportement qui s’écarte des devoirs officiels d’une charge publique (élective ou désignée) à des fins privées — pour s’enrichir personnellement ou améliorer sa condition — ou au profit des membres de la famille ou d’une clique privée »1. Près de trois décennies plus tard, la corruption était considérée comme des transactions entre les acteurs des secteurs privé et public, par lesquelles des biens collectifs sont convertis de manière irrégulière ou illégale en des biens personnels2. 

 

Les organismes donateurs ont trouvé leurs propres définitions pratiques qui ont tendance à se fonder sur leur mandat spécifique. La Banque mondiale (BM) a défini la corruption comme étant l’« abus d’une charge publique à des fins personnelles »3, en mettant l’accent carrément sur le secteur public. C’est aussi la définition pratique de l’USAID (le programme d’aide au développement du gouvernement américain)4. La Banque asiatique de développement (BAsD) a, toutefois, donné un sens plus large au terme corruption : « un comportement chez les représentants des secteurs privé et public, par lequel ceux-ci s’enrichissent de façon irrégulière ou illégale et/ou permettent de le faire à leurs proches ou incitent d’autres à le faire, en abusant de leur position »5. Selon le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), c’est « l’abus des pouvoirs publics, d’une charge publique ou d’une autorité à des fins personnelles »6; sa définition exclut le secteur privé. 

 

Le Groupe Ustein, composé de la Norvège, du Royaume-Uni et des Pays-Bas, est allé beaucoup plus loin, en disséquant le concept pour définir chacun des sous-ensembles indépendamment7. Cependant, la définition de Transparency International est peut-être la plus simple et la plus inclusive, soit « l’abus des pouvoirs confiés à des fins personnelles »8. Elle inclut les secteurs privé et public ainsi que la corruption active et passive. 

 

De nos jours, le terme « corruption » décrit une vaste gamme d’activités, dont certaines sont devenues illégales seulement récemment. Alors que les effets pernicieux de la corruption sur le système économique et politique international, les stratégies d’orientation des États, les procédures administratives, les normes de société et les relations communautaires deviennent de plus en plus manifestes et sont mieux compris, il y a un mouvement grandissant à l’échelle régionale et internationale vers une définition plus globale de ce terme. À titre d’exemple, ayant noté l’exode de capitaux en provenance de l’Afrique vers des comptes secrets en Europe et ailleurs, dont les montants se chiffrent à 148 milliards de dollars américains chaque année, le groupe des experts africains a recommandé en 2002 que la corruption soit classée comme un crime contre l’humanité et que sa définition soit étendue au népotisme, à l’abus de pouvoirs, aux crimes d’interférence, au trafic d’influence et au délit d’initié9. 

 

Les institutions financières internationales (IFI) semblent avoir une bonne longueur d’avance sur les organismes donateurs dans le domaine de la lutte anticorruption. La BM et la BAsD ainsi que la Banque interaméricaine de développement (BID), entre autres, ont fait des progrès considérables grâce à l’élaboration de politiques et de cadres anticorruption ainsi qu’à la mise en oeuvre de programmes à cet effet. Pas tous les organismes donateurs bilatéraux n’ont une définition propre de la corruption, et il n’est pas non plus nécessaire que chacun en adopte une. Compte tenu de la complexité du problème et de l’étendue de ce qui est considéré aujourd’hui comme un comportement frauduleux, la plupart des conventions internationales sur les pots-de-vin et la corruption n’ont pas été capables d’incorporer une bonne définition officielle dans leur texte ou ne l’ont pas fait. Les grands paramètres de ce qui constitue la corruption semblent être évidents sur le plan universel; c’est ainsi, tant à l’échelle régionale qu’internationale, qu’on a privilégié l’établissement de principes et l’élaboration d’un plan d’action. La compréhension générale sur lequel se fondent tous les accords régionaux et internationaux est que la corruption est l’abus d’une charge publique ou privée à des fins personnelles. 

 

La liste de la BAsD de ce qui constitue un comportement illégal est un élément d’information utile pour l’élargissement de la notion de pratiques frauduleuses dans le monde. Parmi ces pratiques notons10 : 

 

 

 

la conception et la sélection de projets non rentables qui créent des possibilités relatives aux pots-de-vin; 

des paiements illégaux à des fonctionnaires pour leur « graisser la patte », en vue de faciliter les transactions; 

des paiements illégaux pour empêcher l’application des règles et des règlements, particulièrement en ce qui a trait à la sécurité publique, à l’application des lois ou à la perception des recettes; 

des paiements à des fonctionnaires pour favoriser des marchés oligopolistiques ou monopolistiques; 

l’usage inapproprié de renseignements confidentiels à des fins personnelles; 

le vol ou le détournement de biens et de fonds publics; 

la vente de postes ou de promotions gouvernementales; 

les entraves à la justice. 

 

Ce qu’il est important de retenir est que la corruption ne se limite pas à une branche quelconque d’un gouvernement ou un secteur particulier de la société. La corruption politique, ou l’utilisation abusive d’une charge publique à des fins personnelles, existe dans tous les pays — incluant le Canada11, d’autres pays membres du G7 et dans le reste des pays développés — mais elle est peut-être plus évidente dans les pays en développement, précisément ceux où une seule personne ou un parti unique a réussi à monopoliser le pouvoir pendant des décennies, Mobutu au Zaïre (1965-1997), les Duvalier en Haïti (1957-1986), Suharto in Indonésie (1967- 1998), Marcos aux Philippines (1965-1986) et Stroessner au Paraguay (1954-1989), pour n’en donner que les exemples plus connus. La corruption englobe le détournement de fonds ou de biens, le népotisme et le trafic d’influence, ainsi que les pots-de-vin, l’extorsion et la fraude. La plus grave des corruptions en politique est peut-être la kleptocratie, c’est-à-dire un état de choses où l’État devient la propriété de ceux qui le gouvernent. 

 

La corruption dans le domaine administratif peut comprendre le népotisme, le clientélisme, les travailleurs fantômes rémunérés sur le budget public, l’achat de postes gouvernementaux, la collecte non autorisée de droits, la falsification de dossiers, les mesures administratives arbitraires et le contournement des procédures et des règlements établis. Les pratiques frauduleuses de la branche législative peuvent comprendre le financement de campagnes électorales et les conflits d’intérêts. Sur le plan judiciaire, la corruption semble être particulièrement grave, et il n’est pas inhabituel pour des juges de réclamer des pots-de-vin à l’égard de certains verdicts, pour des avocats de dépouiller leurs clients ou pour l’exécutif de faire pression sur des juges afin qu’ils prononcent des verdicts non dans un esprit de justice mais d’opportunisme politique12. 

 

Il n’est pas évident que l’ACDI devrait adopter l’une des définitions données ci-dessus ou en élaborer une de son propre cru, bien que cette deuxième possibilité semble se faire de plus en plus pressante. Si cela était le cas, cette décision pourrait se fonder sur plusieurs considérations. Premièrement, il faut reconnaître que la corruption se présente sous différentes formes, qui peuvent aller de la petite corruption à la grande corruption systémique qui empoisonne l’État et la société. Deuxièmement, cette définition devrait incorporer tant le secteur privé que le secteur public. Troisièmement, elle devrait tenir compte des éléments offre et demande de ce problème. Quatrièmement, elle devrait prévoir des situations qui sont moins clairement définies par la loi ou qui ne sont pas du tout définies. Cinquièmement, elle ne devrait pas négliger le risque qui se présente tant pour le donateur que pour le pays bénéficiaire, et le risque dans la mise en oeuvre d’un programme sera évidemment plus grand dans les pays où la corruption est endémique. Sixièmement, la définition de l’Agence pourrait influer sur l’analyse des risques par l’organisme, le cadre de responsabilisation, les lignes directrices sur la conformité et des questions liées à la protection du personnel. Mais il est impératif que l’ACDI établisse un niveau de tolérance pour les risques et voie à ce qu’il y ait diligence raisonnable dès le lancement de ses programmes. Il n’y a bien sûr aucun danger qu’une définition de la corruption soit large au point de perdre sa crédibilité et de s’éloigner du thème central. 

 

Pourquoi la corruption est-elle une question cruciale de nos jours ? 

 

 

Les changements survenus durant les dernières décennies dans l’ordre politique international ont beaucoup à voir avec la place que prend de plus en plus la corruption dans le débat sur le développement. La fin de la Guerre froide a fait comprendre qu’il n’existait plus aucune nécessité de soutenir les dirigeants politiques corrompus du monde en développement. Il y a eu aussi un déplacement de l’attention lorsque le point de vue des Thatcher ou des Ronald Reagan sur le rôle de l’État n’était plus à la mode13. Les deux forces additionnelles que sont la sécularisation et la mondialisation ont contre toute attente contribué à mettre en évidence la question de la corruption. La première pour avoir fait disparaître le tabou qui a exclu le sujet du vocabulaire du développement, faisant ainsi des considérations stratégiques en matière de lutte contre la corruption une poursuite légitime. La deuxième, pour avoir grandement facilité la rapide mobilité des idées, du capital et du travail ainsi que des maladies, du crime organisé et du terrorisme; la corruption est également devenue un problème transnational nécessitant un haut niveau de vigilance ainsi que des stratégies et des interventions internationales renforcées. Alors que la nouvelle économie mondiale stimulée par l’innovation, les technologies et les marchés en expansion est censée offrir des potentiels et des possibilités pour toutes les économies, elle fait également réapparaître d’anciens vices tels que l’évasion fiscale, le blanchiment d’argent ainsi que le détournement et la violation des règles et normes de conduite établies14. À ces effets, on pourrait ajouter le truquage des appels d’offres, les facturations frauduleuses, la substitution de produits, les pots-de-vin, les feuilles de paie peuplées d’employés fantômes et, lorsque le personnel des donateurs est impliqué, l’approbation de marchés, de mesures d’approvisionnement, de dépenses, ainsi que d’autres autorisations, et, dans certains cas, une tendance à fermer les yeux, le relâchement de la surveillance ou des vérifications dépourvues de rigueur15. 

 

Le fait que la corruption soit devenue aujourd’hui un grave problème peut être mieux compris en considérant celle-ci sous différents angles. Sur le plan économique, il est maintenant évident qu’un secteur considérable du système économique dans certains pays est contrôlé ou influencé par le crime organisé. Les institutions financières de ces pays sont souvent impliquées, de gré ou à leur insu, dans des transactions de fonds obtenus illégalement. Cela semble particulièrement vrai dans les pays en développement et en transition qui possèdent des ressources énergétiques et minières considérables, telles que le pétrole, le gaz naturel et les diamants. Nombre des pays riches ayant de telles ressources sont parmi les plus pauvres, en partie parce que la corruption endémique en a soustrait une grande partie qu’elle redirige vers l’économie parallèle ou vers l’étranger et d’autres pays qui garantissent le secret et la protection financière aux pilleurs. 

 

Sur le plan politique, les systèmes de nombreux pays sont de plus en plus influencés par une forme quelconque de subornation et de corruption qui entrave la capacité de l’État à faire les bons choix politiques et à fournir un bon système de gouvernance. Sur le plan social, à tous les niveaux de la société un nombre croissant de personnes sont forcées de s’adapter à de nouveaux contextes, dans lesquels une forme de corruption quelconque fait partie du jeu, qu’ils le veuillent ou non. Trop souvent, des gens autrement honnêtes sont forcés de recourir à des moyens frauduleux dans leur vie quotidienne. Cela crée le dilemme moral d’une coexistence forcée avec des personnes ou groupes qui agissent selon des normes d’éthique différentes et qui attendent de tous ceux avec lesquels elles ont affaire qu’ils adoptent leur mode de vie; cela peut créer de l’insécurité et de l’instabilité dans les systèmes sociaux que les pays faibles ne sauraient s’offrir. Sur le plan de la sécurité humaine, dès lors que la corruption crée des programmes parallèles et conflictuels et porte atteinte à la primauté du droit, un nombre croissant de personnes doivent lutter quotidiennement pour leur sécurité physique, que les gouvernements ne sont pas capables de leur assurer, et dans certains cas ne veulent pas le faire. Peut-être le scénario le plus grave est celui où le gouvernement se trouve aux mains du crime organisé16. 

 

Sur le plan culturel, la compréhension de ce qui constitue la corruption varie considérablement entre les différentes cultures et également entre les couches d’une même société. La corruption est généralement identifiée au mal, et cela pose un problème fondamental par rapport aux valeurs essentielles de nombre de religions. Même sur le plan écologique, on pourrait comparer la société humaine à un écosystème dans lequel le rôle des espèces sociales prédatrices et parasitaires — c’est-à-dire les éléments corrompus d’une société — doit être clairement compris et surveillé attentivement en vue de préserver le système. Finalement, sur le plan légal, la corruption constitue une résistance frontale aux procédures, aux règles et aux normes de conduite établies, et les systèmes judiciaires sont devenus de plus en plus inefficaces. Ce qui est trop souvent dérangeant, c’est que le système judiciaire est impuissant devant l’étendue de la corruption, et la lutte pour garder la maîtrise de la situation crée en permanence une ambiance de compétition acharnée que les voyous semblent gagner. Une triste constatation, cependant : des secteurs du système judiciaire de nombreux pays semblent avoir été déjà corrompus. 

 

La somme de tout ce qui a été dit ci-dessus se traduit en un bas niveau de développement humain et un haut niveau de corruption. Cela se démontre bien dans le tableau ci-dessous, qui illustre la corrélation entre l’Indice de perception de la corruption de Transparency International et l’Indice de développement des Nations Unies. Cependant, au nombre des préoccupations immédiates qui ont projeté la corruption dans l’environnement de la prise de décision à l’échelle internationale, il faut noter le rôle que celle-ci joue pour faciliter les activités criminelles telles que le trafic de femmes, d’enfants et d’organes humains, le trafic de stupéfiants, le blanchiment d’argent et récemment le terrorisme. 

 

Figure : Index de développement humain des Nations Unies | Corruption et développement humain 

 

Pour les organismes donateurs engagés dans le développement, les préoccupations en matière de corruption sont nécessairement beaucoup plus grandes. Le Final Report of the Ad Hoc Working Group on Participatory Development and Good Governance du Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a montré précisément que la réduction de la pauvreté, la promotion de l’égalité entre les sexes, le relèvement des normes fondamentales d’éducation et de santé et la réhabilitation de l’environnement étaient des thèmes clés en matière de développement, qui peuvent être exploités seulement par la participation, la transparence le souci des responsabilités, qui constituent le cadre de la bonne gouvernance17. Les gouvernements et les organismes donateurs reconnaissent de plus en plus l’importance stratégique de la bonne gouvernance dans le processus de développement. Étant donné qu’une bonne conduite des affaires publiques nécessite les plus hautes normes d’intégrité, d’ouverture et de transparence, la mise en place de moyens efficaces pour combattre la corruption en sera un élément essentiel. En effet, une bonne gestion des affaires publiques en elle-même est considérée une condition préalable à la bonne gouvernance18. 

 

Ces préoccupations qui se retrouvent dans toutes les sociétés sont un argument majeur pour les États de coordonner leurs efforts dans la conception et la mise en oeuvre de stratégies proactives visant à faire de la corruption une démarche très onéreuse pour ceux qui la pratiquent. Si l’un des objectifs en matière de bonne gouvernance est de créer des conditions favorables pour que ces stratégies produisent les résultats visés, il faudrait aussi créer un environnement dissuasif par l’application des règlements, les punitions et les sanctions pour arrêter la corruption dans sa course. 

 

Nombreuses questions soulevées par le débat sur la corruption 

 

 

Alors que le besoin d’affronter directement le problème de la corruption est universellement reconnu. Il engendre également nombre de préoccupations et de doutes. Malgré l’urgent appel dans tous les pays en développement en faveur de la lutte contre la corruption, comme le montre le renversement des régimes corrompus, des Philippines et du Pérou à la Géorgie, par des mouvements populaires directs, et malgré le rôle joué par la société civile dans cette lutte, la difficulté de porter la question sur le devant de la scène internationale, d’instituer un programme mondial et de proposer des stratégies à cet effet a été laissée aux mains des pays donateurs. Une grande partie des progrès réalisés jusqu’ici ont été dus, par conséquent, à l’initiative des pays industrialisés avancés, des organismes multilatéraux et des organisations non gouvernementales du Nord (ONG). Cela a insufflé dans le mouvement mondial contre la corruption des idées et des attitudes à l’occidentale, ce qui a fait prêter le flanc à des accusations de transfert et d’imposition des valeurs occidentales, de préjugés culturels, de pratique du système de deux poids deux mesures, pour n’en nommer que quelques-unes. 

 

Il est utile de souligner que certaines des préoccupations pour donner une idée des doutes et des suspicions qui règnent parmi les habitants des pays en développement, dont la forte participation à la lutte contre la corruption est une condition sine qua non pour le succès de celle-ci19. On se demande si les pays développés utilisent deux poids deux mesures dans le monde en développement quant à leur centre d’intérêt et à leurs efforts dans la lutte contre la corruption. Les pays en développement ont été secoués par une série de scandales durant les dernières années. Le « Cash for Question » au Royaume Uni, le scandale des pots-de-vin impliquant la firme Elf en France, les déboires financiers d’Enron et de Worldcom aux États-Unis et le scandale Radwanski ici au Canada sont de très bons arguments qui viennent étayer le fait que le monde développé soit aussi vulnérable à l’égard de la corruption que les pays en développement. Par conséquent, la notion voulant que les pays donateurs soient bien placés pour diriger cette lutte dans un pays bénéficiaire, alors qu’ils ne peuvent mettre un frein à la corruption chez eux, est discutable, bien que le niveau de corruption en cause soit significatif dans cette lutte. Et leur offre de se mettre à la tête de ce combat, alors que certains d’entre eux semblent manquer de volonté politique ou d’un puissant engagement de la part de la société civile ou de lois appropriées chez eux, est considérée dans certains milieux du monde en développement comme dérisoire. 

 

Cela va au coeur du problème que constitue l’Indice de perception de la corruption de Transparency International, qui est un classement dans le domaine de la corruption inter-nationale, où les pays les moins corrompus sont en tête de liste et les plus corrompus au bas de celle-ci. Publié chaque année depuis 1995 par cette organisation non gouvernementale, qui est établie à Berlin, l’Indice de perception de la corruption mesure le niveau présumé de corruption parmi les représentants publics et les politiciens plutôt que le niveau réel de la corruption. Les données de cet indice sont tirées des résultats de sondages et d’enquêtes effectués par des organisations indépendantes, qui ont été contestés par ceux qui se trouvent au bas du classement, en raison de la faiblesse des méthodes utilisées. Les critiques des pays en développement soutiennent que ces perceptions ont un caractère subjectif et ne peuvent être considérées correctes ou représentatives, qu’elles émanent d’un groupe étroit de gens, en l’occurrence des gens d’affaires, et non de la collectivité des travailleurs ruraux par exemple; qu’elles peuvent refléter non pas l’incidence réelle de la corruption mais l’ouverture de la société et/ou des cas publiés, et que ces sondages ne sont pas standardisés dans différents pays, ce qui par conséquent soulève la question de la rigueur des sciences sociales20. Transparency International prend ces critiques en considération et a entrepris de raffiner sa méthodologie pour y répondre. 

 

La question des deux poids deux mesures est étroitement liée à celle de la conditionnalité : qui donne le droit aux donateurs d’imposer des conditions aux pays bénéficiaires alors qu’ils ne sont pas capables de balayer dans leur propre cour ? Il n’existe aucune évidence empirique qui suggère que les conditionnalités politiques, comme par exemple le fait de lier l’aide à un processus de démocratisation ou à la primauté du droit, ait donné les résultats escomptés. Par conséquent, dans quelle mesure est-il réaliste de présumer que la création d’un tel lien dans la lutte anticorruption réduirait celle-ci ? Par contre, parmi les effets pervers de plus de deux décennies de conditionnalités imposées à l’égard de l’aide, on a constaté une augmentation phénoménale de la dette des pays en dévelop-pement21. La surveillance de la conformité a non seulement été difficile, la perception que les pays de l’Ouest imposent leurs vues sur la gouvernance et la corruption a également peu fait pour gagner l’affection des pays en développement22. Étant donné les résultats qu’ont donnés les conditionnalités, il est raisonnable de présumer que le fait de lier l’aide à la lutte anticorruption rend non seulement invraisemblable un succès dans ce domaine, mais pourrait également créer de la rancoeur parmi les pays en développement et affaiblir leur volonté de faire de ce combat le leur. Cependant, il faut élaborer des stratégies pour concentrer l’attention de ces pays sur l’impératif d’une telle initiative afin que les efforts en matière de développement puissent réussir. Il faudra une approche éclairée et sensible de la part de la communauté des donateurs. 

 

Les pays en développement ont toujours été préoccupés au sujet des multinationales qui monnaient les fonctionnaires pour obtenir des dispensions spéciales qui sont contraires à l’intérêt national. Le fait que les pays donateurs ferment les yeux devant les pratiques frauduleuses de leurs entreprises multinationales et leurs sociétés transnationales pour des raisons géopolitiques n’est pas non plus passé sous silence23. Malgré les récents efforts, tels que la constitution par la Banque mondiale d’une liste noire publique des entrepreneurs qui ont été trouvés coupables de corruption ou la Convention sur la lutte contre la corruption de l’OCDE signée par tous les pays industrialisés avancés, ces préoccupations continuent de maintenir la question de la pratique des deux poids deux mesures au coeur du débat. Il incombe par conséquent aux donateurs de combattre la corruption à l’échelle nationale afin qu’ils puissent se présenter comme des exemples à suivre et faire ainsi taire les accusations portées à ce sujet. 

 

Une deuxième question est de savoir si la corruption est conditionnée culturellement et est « normale » dans les sociétés traditionnelles, telles que celles de l’Asie et de l’Afrique. On serait peut-être surpris par le nombre de personnes dans les pays développés qui le croient. Il est probablement juste de dire que toutes les cultures ont une aversion pour la corruption, bien que la définition légale de ce terme puisse varier d’un pays à l’autre en raison de l’histoire et de la culture24. Il conviendrait également de noter que des groupes de pression d’une construction sociale donnée pourraient, et ils le montrent bien, avoir des perceptions différentes de la corruption, comme c’est le cas pour des personnes de culture similaire. La pratique chez les députés britanniques d’engager leur épouse comme secrétaire serait illégale au Congrès américain et serait identifiée à la corruption. L’intervention de la Cour suprême des États-Unis lors de l’élection présidentielle en faveur de George Bush, qui n’a remporté ni le vote populaire ni celui de la majorité des États-Unis — et le résultat du vote collégial y fut controversé — a été qualifiée de corruption politique dans un grand nombre de pays, mais pas aux États-Unis 

en général. 

 

Avec le temps, certaines pratiques pourraient être vues sous un jour différent. Le népotisme, qui est maintenant considéré comme une forme de corruption politique, ne constituait pas un comportement frauduleux lorsque le président John F. Kennedy a nommé son jeune frère, Robert Kennedy, ministre de la Justice. Voilà donc des exemples de pratiques différentes acceptées à des moments différents dans des pays différents. Les critiques pourraient faire valoir qu’il est par conséquent absurde de suggérer que le monde développé soit moins corrompu que le reste du monde. En fait, nombre de personnes dans les pays en développement pensent que la corruption, comme elles l’entendent, est une importation qui a pour origine les tromperies des entreprises étrangères et des multinationales, et non pas une partie intégrante de leur tradition culturelle25. Aborder la corruption devient plus difficile, si on reconnaît que sa définition est subjective et variable selon le contexte. 

 

Une troisième question est celle-ci : devrait-on se préoccuper des actes de corruption mineurs qui pourraient être une stratégie de survie des fonctionnaires mal payés ? Il est évident que lorsqu’un employé n’est pas capable d’assumer les coûts minimums de la vie avec son salaire, la tendance à chercher d’autres moyens de gagner de l’argent légalement ou illégalement s’accroîtra. Ainsi les bas salaires peuvent être un puissant encouragement pour les employés de l’État à devenir corrompus. La bonne solution dans ce cas serait de réviser l’échelle salariale de la fonction publique, en tenant compte des réalités du marché, du pouvoir d’achat et des salaires correspondants pour les emplois du secteur privé, afin que celle-ci reflète les réalités du marché26. Une telle décision par les gouvernements, précisément dans le monde en développement, pourrait nécessiter des compromis pas faciles à faire, car alors que les bas salaires pourraient encourager la corruption, ils permettraient à plus de gens de disposer d’un revenu plus ou mois régulier, et alors qu’une bureaucratie dégraissée et mieux rémunérée aurait moins tendance à être corrompue, on pourrait assister à une montée du chômage, qui est porteuse d’instabilité sociale27. Il est clair, toutefois, que toutes les formes de corruption, même les actes mineurs, sont un sujet grave parce qu’elles conduisent à des modes de comportement indésirables que l’on ne peut facilement éliminer et qu’elles sapent, progres-sivement toutefois, les normes de la société. 

 

Une quatrième question serait de savoir si la décentralisation d’un gouvernement rendrait les fonctionnaires plus responsables ou ne serait qu’une simple décentralisation de la corruption. Le but de la décentralisation est de rapprocher les gouvernements des populations, de rendre leurs serviteurs accessibles au public et comptables devant lui et de promouvoir la transparence. Les gouvernements des pays en développement se sont généralement soustraits à l’examen du public et ont utilisé la machine administrative pour promouvoir leurs intérêts personnels, ceux de leur parti ou des groupes auxquels ils s’identifient. Sans une puissante stratégie de lutte contre la corruption, il devient possible que la décentralisation d’un gouvernement conduise à la décentralisation de la corruption. Toutefois, puisque le principe du gouvernement pour le peuple et par le peuple est essentiel à la paix sociale et à la bonne gouvernance, la participation et la vigilance du public ainsi qu’un rôle robuste joué par les médias pourraient être une puissante force de dissuasion face à la corruption décentralisée. La décentralisation, par conséquent, peut être une riposte efficace et une stratégie essentielle dans le processus de démocratisation. 

 

La cinquième question est de savoir si un gouvernement autoritaire serait plus en mesure de freiner la corruption. L’Histoire est sans nul doute notre meilleur guide dans la recherche d’une réponse. Depuis le milieu des années 1940, lorsque la majorité des pays en développement ont accédé à l’indépendance politique, jusqu’à maintenant, la plupart de leurs gouvernements ont été des régimes autoritaires à divers degrés, et presque tous — des monarchies aux régimes militaires, aux soi-disant démocraties — ont été relativement corrompus. Nombre de ces pays ont en fait mis en place une forme quelconque de bureau anticorruption qui passait comme l’organisme gouvernemental le plus corrompu. Il est par conséquent extrêmement douteux de proclamer qu’un gouvernement autoritaire serait plus capable de réduire la corruption. Le slogan international politiquement correct du jour est celui-ci : « It’s democracy, stupid! ». Tant au niveau intuitif qu’au niveau empirique on peut soutenir de manière convaincante qu’un système démocratique avec un équilibre entre pouvoirs et contre-pouvoirs est de loin le plus apte à gagner la lutte contre la corruption que tout autre système démocratique. 

 

La sixième question chercherait à savoir pourquoi il y a tant d’insistance sur l’offre dans l’environnement de la corruption alors qu’il existe aussi une demande. C’est une question très importante, parce que la tendance a toujours été de condamner de façon sélective l’une ou l’autre des parties en cause et non d’approcher la question dans son ensemble, en raison de considérations nationales d’ordre politique. Les critiques des pays en développement se répandent en reproches, par exemple, contre le fait que l’Indice de perception de la corruption n’a pas pris en compte l’élément offre de la corruption, qui est une initiative qui vient souvent du monde développé. Il est utile de noter que Transparency International a répondu à la critique en publiant le Bribe Payers Index (BPI) en 1998, qui classe les pays en fonction de leur volonté perçue d’offrir des pots-de-vin dans le domaine du commerce international, bien que l’organisation ait elle-même de graves déficiences sur le plan de la méthodologie. Il est également important de rappeler que les conventions internationales actuelles contre les pots-de-vin et la corruption contiennent des dispositions visant à répondre à ces préoccupations. Il reste encore à savoir, toutefois, dans quelle mesure ces conventions — par exemple la Convention des Nations Unies contre la corruption, signée à Mexico en décembre 2003, qui n’est pas encore contraignante pour les signataires — seront appliquées dans l’esprit, sinon dans la lettre. 

 

D’autres questions se posent également qui attendent une réponse. L’obligation de rendre compte et la bonne gouvernance peuvent-elles vraiment freiner la corruption ? Pourquoi les facilités accordées pour les transferts de fonds des pays en développement vers des centres financiers à l’étranger et les paradis fiscaux ne sont-elles pas encore déclarées hors-la-loi ? Le développement économique et la démocratisation des systèmes politiques ne sont-ils pas des questions plus urgentes que le problème de la corruption pour la plupart des pays en développement ? Ou bien sont-ils tributaires de celui-ci ? Comment peut-on aborder la question du financement des partis politiques ? Toutes ces préoccupations ont d’importantes incidences sur le succès de la lutte contre la corruption, sur la bonne gouvernance et le développement durable, et pourraient influencer efficacement les stratégies et les programmes des experts du développement28. 

 

La corruption comme un défi posé au monde du développement 

 

 

On peut établir dans quelle mesure la corruption s’est transformée en un défi pour le développement, en analysant les objectifs à court, à moyen et à long terme établis pour la lutte anticorruption par les institutions financières internationales et les pays donateurs, dans le cadre de leurs programmes de développement. Les exemples suivants d’objectifs visés pour le long terme dans le combat contre la corruption par la Banque asiatique de développement pour l’Indonésie laissent entrevoir l’amplitude de ce défi29 : 

 

 

 

Réglementation et surveillance du financement des partis politiques. 

Réforme de la gestion des affaires publiques : contrôle des dépenses, vérification et acquisition. 

Renforcement des processus en vue d’élaborer des lois et des règlements visant la résolution des questions. 

Amélioration des procédures administratives pour rendre les prises de décision prévisibles et transparentes. 

Renforcement des mécanismes de responsabilisation, notamment, par la nomination d’un ombudsman et de commissions de lutte anticorruption. 

Réforme du système judiciaire. 

Accroissement de la participation de la société civile à la surveillance. 

Introduction d’une vaste réforme à long terme de la fonction publique. 

 

Il est évident en examinant ces objectifs que la lutte anti-corruption englobe tous les secteurs de la société, que les plans d’action doivent être exhaustifs et que le ciblage doit être simultané ou séquentiel selon les besoins de chaque pays. 

 

Comme il a été noté, la corruption est un problème mondial et aucun pays n’y échappe, bien que tout le monde ait une responsabilité de participer à la recherche d’une solution. Les pays développés ont de meilleures capacités de contrer la corruption, alors qu’un tel effort fait payer un lourd tribut aux économies en développement et en transition, en raison de leur incapacité à y faire face. Cette prise de conscience arrive plutôt tard dans l’environnement du développement international; par exemple, ce n’est qu’en 1996 que le sujet de la corruption a été inscrit officiellement au programme de développement de la Banque mondiale, ce qui a par la suite mené à de sérieuses activités de recherche appliquée sur le sujet et à d’importants changements dans la façon dont la BM conduit ses activités30. Certains organismes donateurs ont même attendu trop longtemps pour se concentrer sur la question, bien que des éléments de ce combat puissent faire partie de leur programme de bonne gouvernance. 

 

La corruption empêche bien des pays de s’attaquer aux défis les plus sérieux rencontrés dans le secteur du développement, décourage les investissements nationaux et étrangers, mine la confiance dans les gouvernements et leurs institutions, fausse les stratégies et les plans nationaux, aggrave les problèmes budgétaires et souvent provoque la réallocation non prévue des ressources31. 

 

Plus particulièrement, sur le front économique, la corruption augmente invariablement les coûts des transactions et l’incertitude dans l’économie, causant par conséquent des distorsions, des pertes de gains d’efficacité considérables. Elle fausse les priorités en matière d’investissement et les choix technologiques également. Elle mène à des activités de recherche de rentes, tout en diminuant la transparence des transactions économiques tant des entreprises d’État que des entreprises du secteur privé. La capacité de l’État à créer des recettes est aussi compromise, ce qui peut le forcer à augmenter la fiscalité pour un petit nombre de contribuables, ou réduire sa capacité à fournir les biens et les services publics. Cet état de choses contribue non seulement à affaiblir ses finances, mais également, et le plus important, à entraver les politiques et les programmes sociaux essentiels à la stabilité politique nécessaire au succès des investissements en matière de développement32. La fraude financière, qui est souvent associée aux normes médiocres de comptabilité, à l’insuffisance de la surveillance des institutions financières, au clientélisme et au népotisme, peut, et le fait souvent, porter atteinte à la solidité des institutions financières de l’État et contribuer aux crises du système33. 

 

Dans le secteur privé, la corruption accroît le coût des activités par le coût des paiements illicites, de la gestion des activités de la négociation avec les fonctionnaires, le risque de violation des accords ou de la détection de celle-ci ainsi que le coût des transactions en termes de temps gaspillé. Bien plus que de réduire les coûts par la diminution des tracasseries administratives, le consensus qui se dégage est que les pots-de-vin encouragent les fonctionnaires à inventer de nouvelles règles et des procédures de dérivation ou des mécanismes d’évitement. La corruption dans le secteur privé perturbe le jeu en protégeant les entreprises qui ont des connexions dans le milieu politique, ce qui conduit à la durabilité des firmes inefficaces34. 

 

La corruption crée des distorsions économiques dans le secteur privé en détournant les investissements publics des secteurs essentiels, tels que l’éducation et la santé publique, vers des projets à forte intensité de capital où les pots-de-vin et les commissions abondent, comme cela se constate au Brésil, en Indonésie. Il n’est pas inhabituel pour des fonctionnaires d’accroître la complexité technique des projets du secteur public pour cacher de tels agissements ou de surfacturer les machines et les pièces, faussant ainsi encore plus les investissements. Pas plus qu’il est inhabituel de voir la corruption contribuer au rabaissement des critères de conformité aux normes visant la construction et l’environnement ou à d’autres règlements35. 

 

Dans le domaine politique, la corruption sape la démocratie et le système de bonne gouvernance en détournant les processus et les règles de conduite en place. Elle ronge la capacité institutionnelle des gouvernements, puisque les procédures établies sont foulées au pied, les ressources sont détournées et que les fonctionnaires obtiennent des affectations ou des promotions sans aucune considération quant à leur performance. La corruption dans le système électoral fait élire des gens peu convenables, ceux qui sont des parasites et font passer leur cupidité avant les intérêts de la nation. La corruption dans les organismes parlementaires entrave l’obligation de rendre compte et la représentation dans les prises de décision. Dans le secteur administratif, elle mène à une prestation inéquitable des services, ce qui attaque la légitimité de l’État et, dans des cas extrêmes, peut rendre un pays ingouvernable et mener à l’instabilité politique et aux conflits sociaux. Dans le système judiciaire, elle détourne la règle et le droit, et la justice est souvent rendue en retard et souvent niée. 

 

Tout ce qui a été dit ci-dessus peut être classé sous la rubrique du défi posé au développement. Les conditions préalables d’une stratégie ou d’un plan de développement réussi, pourrait-on postuler, sont l’existence d’une volonté politique d’améliorer les standards de vie comme principe premier de l’État; l’existence d’une infrastructure administrative adaptée qui soit prête, ou qui en soit capable, à exécuter la volonté politique du gouvernement; des politiques orientées vers les gens selon lesquelles l’intérêt du public aurait la priorité; la participation nationale à la création d’un espace et de possibilités afin d’informer le public, de l’engager dans le débat et de recevoir ses observations; l’accès à la propriété pour s’assurer que l’équité et la justice ne soient pas seulement les prérogatives de ceux qui contrôlent l’État; la surveillance publique pour faire en sorte qu’il n’y ait aucun abus et que tout soit sur la bonne voie et avance selon le plan et les échéances fixées; l’affectation appropriée de ressources pour permettre la mise en oeuvre totale du plan dans les délais convenus; une approche qui part de la base afin d’incorporer l’expérience, la sagesse et les attentes des deux tiers inférieurs de la société, lorsque le but avoué est de réduire la pauvreté; enfin, un dernier point, et non des moindres, un environnement protégé et paisible où les objectifs de développement peuvent être poursuivis sans contraintes de sécurité. 

 

Accorder une aide au développement à des pays qui ne répondent pas à au moins une des conditions préalables présente un risque d’échec. Lorsque l’aide est ciblée ou sectorielle, une telle situation pourrait avoir des effets mineurs sur les résultats et les incidences. Mais dans le contexte général de la corruption et du développement, il est important de noter que la corrup-tion peut être un facteur déterminant en ce qui a trait à chacune des conditions préalables. L’aide au développement à des pays dont la capacité gouvernementale ou institutionnelle est faible ou qui ne disposent pas d’une bonne force policière pourrait poser de gros risques, parce que celle-ci est moins efficace dans les pays dont le système de gouvernance est faible et où les fonds s’évaporent en raison de la corruption. 

 

Les pays donateurs accordent une aide au développement à des pays aux régimes corrompus et non démocratiques et dont les structures de gouvernance sont déficientes tout autant qu’ils le font pour ceux qui gèrent bien leur économie. L’aide de la Banque mondiale au continent africain pour les dernières décennies illustre bien cette affirmation : 

 

 

 

Pays     $US (milliard)  

Nigéria             7,6      

Tanzanie           4,3      


Ghana 4,3      

Ouganda          3,6      


Kenya 4,5      

Congo/Zaïre     1,7      


Cameroun        2,4      

Côte d’Ivoire    4,7        

 

 

 

Ce flot totalisant 54 milliards de dollars américains investi en Afrique au cours des 40 dernières années n’a pas réussi à endiguer la détérioration socio-économique massive du continent africain36. La reconnaissance du fait qu’une somme estimée à 148 milliards de dollars ait été transférée chaque année de l’Afrique vers des comptes bancaires établis à l’étranger a poussé les dirigeants africains à se réunir sous les auspices de la Coalition mondiale pour l’Afrique à Washington en 1999, afin d’établir un ensemble de 25 articles pour combattre la corruption sur le continent37. 

 

Ces échecs des programmes de développement sur tous les continents, à des degrés divers, ont fait prendre aux pays donateurs davantage conscience de la nécessité d’examiner en profondeur le lien entre la corruption et l’aide au développement et de se concentrer sur les questions de gouvernance. Les efforts qu’entreprend maintenant la communauté des donateurs en vue d’améliorer l’efficacité de l’aide sont dus largement au fait qu’elle a reconnu le besoin d’un bon système de gouvernance, dont la lutte contre la corruption sera un élément important. Chacune des questions connexes, telles que l’aide budgétaire directe, l’abandon du concept de l’aide liée et le renforcement des partenariats, représente un nouveau défi qu’il faudra gérer au moyen de la consultation et de la coordination, de la cohérence des stratégies, de la sensi-bilisation ainsi que de la volonté politique et la bonne foi. 

 

L’aide au développement peut être soit hautement efficace, soit tout à fait inefficace, sans compter les caractéristiques intermédiaires qu’elle peut prendre, selon la qualité des stratégies, des institutions et des partenariats. Les pays qui disposent d’un système bien conçu de gestion économique et administrative ont réussi à réduire la pauvreté et la mortalité infantile proportionnellement à leurs investissements, mais dans les pays qui gèrent mal leurs affaires, l’apport d’une aide au développement, dans certains cas, a peu contribué à l’atteinte des résultats souhaités à cause de la fuite des capitaux octroyés. 

 

Corruption et efficacité de l’aide : Le renforcement de l’efficacité de l’aide est le leitmotiv dans le débat actuel sur le développement. Il est maintenant un fait reconnu que la corruption perturbe, fausse et retarde les investissements (étrangers et nationaux), la croissance et le développement de manière beaucoup plus variée et même plus directe qu’on a pu le croire auparavant. La corruption renforce la réticence des donateurs à fournir une aide au développement. L’efficacité de l’aide dépend largement de la qualité des processus de prise de décision et de la gouvernance. Lorsque la bonne gouvernance fait défaut, la corruption est vraisemblablement rampante. Sans elle, il y a baisse de l’efficacité de l’aide pour cause de corruption accélérée, constatée par la fuite des fonds affectés à des projets de développement, parce que dans un tel contexte, des marchés peuvent être adjugés à des entreprises incompétentes, aggravant ainsi le risque d’échec, et parce que l’aide pourrait être détournée de son but initial par des fonctionnaires et des politiciens en faveur de projets offrant beaucoup plus de chances de réalisation de leurs ambitions personnelles38. 

 

L’efficacité de l’aide est d’habitude affaiblie dans les situations où les parties prenantes aux initiatives ne sont pas clairement identifiées, lorsqu’il y a des intermédiaires qui créent des intérêts divergents ou des conflits d’intérêts, lorsque la capacité est faible, lorsque la surveillance a des lacunes et lorsque le sens des responsabilités et la transparence font défaut. Dans ces cas, la corruption prend de vastes proportions. 

 

Corruption et démocratie : Il ne semble pas exister un lien direct entre les niveaux de démocratie et les niveaux de corruption, bien que l’Indice de perception de la corruption suggère que les pays qui semblent moins corrompus sont aussi ceux aux traditions démocratiques les plus anciennes. Pour que la corruption fleurisse, les représentants du gouver-nement, le secteur public ainsi que le secteur privé doivent être en mesure d’utiliser leur pouvoir discrétionnaire pour abuser d’une situation à des fins personnelles. La démocratie, toutefois, donne la primauté à la volonté des gouvernés; en leur nom, elle crée des règles qui établissent les paramètres pour leur comportement individuel et des limites à leur jugement personnel. En tenant les gens responsables de leurs actes, en augmentant les risques de dénonciation et de punition pour les fonctionnaires, la démocratie devient en elle-même un instrument de lutte contre la corruption. 

 

La démocratie permet au public, aux groupes de l’opposition et aux partis ainsi qu’aux médias de surveiller la conduite des représentants du gouvernement, de dénoncer les comportements inacceptables et de demander des comptes à celui-ci sur sa performance; la sanction ultime, bien sûr, est la défaite électorale, qui enlève à un gouvernement les possibilités de se comporter en corrompu39. En outre, une démocratie comprend des institutions telles qu’un parlement élu ayant des fonctions de surveillance qui, lorsqu’elles sont acquittées judicieusement peuvent être une entrave efficace à la corruption au sein du gouvernement et du secteur public. De plus, des médias indépendants et forts sont l’un des instruments les plus puissants qui puissent exister dans une démocratie, car ils peuvent représenter la conscience d’une nation et ses chiens de garde par rapport à ses valeurs, en faisant des enquêtes et en publiant toutes les allégations de corruption. Par l’ouverture et la transparence, la communication des informations au public pour lui donner des moyens d’agir, les médias soulèvent le voile de mystère qui caractérise la corruption, fournissant ainsi une occasion directe de l’arrêter. Ainsi, pour paraphraser l’observation de Churchill, bien que la démocratie ne soit pas le parfait instrument politique conçu par l’homme, elle est certainement le meilleur moyen de combattre la corruption. 

 

Corruption et bonne gouvernance : Il existe un lien direct entre la lutte contre la corruption et la bonne gouvernance. La bonne gouvernance suppose l’existence d’une volonté politique de faire ce qui est bien pour la société, de politiques qui expriment les aspirations du public, d’institutions ayant la capacité de fournir les biens et les services publics et de procédures qui soient efficaces, responsables et transparentes. Toutes les sociétés ont, à des degrés divers, des éléments de chaque critère, et leurs lacunes donnent une mesure raisonnable des occasions de corruption. La bonne gouvernance, comme dans une démocratie de longue date, pose des con-traintes au comportement des élus et des fonctionnaires, car des dispositions sont en place pour appliquer légalement des sanctions à l’égard d’une conduite anormale; elle offre également un système qui établit un équilibre entre pouvoirs et contre-pouvoirs dans le paysage politique et administratif, pour contenir l’exercice du pouvoir. Lorsque ces contraintes et cet équilibre sont faibles ou n’existent pas, la corruption progresse. Pour qu’un système de bonne gouvernance puisse être efficace, une société informée, un public partie prenante aux enjeux nationaux et disposé à prendre ses responsabilités et à agir en conséquence pour le bien supérieur de tous sont essentiels. Chaque secteur de la société — le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire, la société civile, les médias, etc. — doit être capable et disposé à se comporter dans le plus grand respect de l’État de droit, parce que c’est sur ce terrain que la lutte contre la corruption sera gagnée ou perdue. 

 

Corruption et pauvreté : Notre compréhension de la pauvreté a débordé les limites étroites de sa définition basée essentiellement sur le revenu, pour tenir compte d’un contexte plus vaste incluant les questions de capacité et d’exclusion. La pauvreté n’a pas à voir uniquement avec l’insuffisance du pouvoir d’achat, elle a à avoir également avec l’accès aux services publics, à l’éducation, à l’eau potable et à des systèmes d’assainissement, elle a à voir avec « l’absence de possibilités et la crainte du harcèlement. Elle est aussi le fait pour les gens de n’avoir pas voix au chapitre, de ne pas être représentés et de ne pas avoir accès à l’information »40. D’après les recherches effectuées par le Utstein anticorruption Resource Centre, la corruption perpétue et exacerbe la pauvreté de diverses manières, notamment41 : 

 

 

le détournement des ressources et des avantages en faveur des riches à l’exclusion des pauvres; 

les entraves au système de dépenses publiques et d’investissement, par la promotion de vastes projets à haute intensité de capital, afin de maximiser les pots-de-vin à recevoir; 

l’imposition d’une nouvelle « taxe » non officielle que les pauvres sont les moins aptes à payer; 

la réduction des recettes fiscales, dont résulte une réduction des services destinés aux pauvres; 

l’affaiblissement de la stabilité sociale et politique, dont les conséquences aggravent l’insécurité des pauvres; 

le ralentissement de l’économie, qui enlève aux pauvres toute chance d’échapper à leur situation; 

la perpétuation de l’exclusion sociale et l’empêchement pour les pauvres d’acquérir la capacité de contester les inégalités de pouvoirs et de ressources; 

le déni aux pauvres de droits reconnus par la loi et l’absence de programmes sociaux à leur intention. 

 

 

 

La corruption fausse les priorités en matière de développement et mine les perspectives des pauvres. Un gouvernement qui est lui-même corrompu ou qui ferme les yeux sur la corruption est considéré un prédateur et un oppresseur plutôt qu’un catalyseur; cela peut entamer la confiance des pauvres dans le gouvernement et renforcer leur sentiment d’impuissance. 

 

L’éradication de la pauvreté exige une approche globale à l’aide d’une stratégie en plusieurs volets. La stabilité macro-économique, des niveaux de croissance soutenus, la capacité institutionnelle et une orientation stratégique appropriée, qui sont nécessaires au succès d’un tel programme, peuvent être tous menacés par la corruption, comme c’est le cas dans les pays en développement42. Bref, la corruption diminue la capacité de l’État à promouvoir le développement et la justice sociale. Ses coûts et ses incidences économiques défavorables retombent de manière disproportionnée sur ceux qui se trouvent dans une faible position économique. C’est un cas de dualité de poursuite pour la même infraction en ce qui concerne les pauvres et ceux qui n’ont aucune protection, qui paient une part trop élevée de la rente de monopole et des pots-de-vin et qui sont invariablement privés des services gouvernementaux essentiels. 

 

Causes et formes de la corruption 

 

 

Comme il a été dit plus haut, la corruption existe dans tous les pays, mais cet état de choses prévaut encore plus dans les économies en développement ou en transition, parce que les conditions y sont propices. La pauvreté généralisée, l’absence de systèmes de couverture sociale, les régimes de pension inadéquats, les bas salaires, qui ne reflètent pas les réalités du marché, et les bas risques associés à la corruption concourent tous à la création d’un puissant argument en faveur de la corruption. 

 

Lorsque les occasions sont là, la corruption s’installe inévitablement. Les occasions généralisées d’acquisition de rentes, les pouvoirs étendus des fonctionnaires dans la répartition des coûts économiques et des avantages et les règles et les règlements vagues ou mal définis et disséminés sont des terrains propices pour permettre à la corruption de naître et de se généraliser. Une législation anémique, des institutions défaillantes ou des médias impuissants ou réprimés et des punitions peu sévères ne peuvent vraisemblablement pas empêcher le problème de germer et de se répandre. 

 

La corruption trouvera effectivement un terrain fertile lorsque l’accès aux moyens de corruption est libre et la maîtrise de ces derniers est facile, par exemple l’influence exercée sur le processus administratif ou l’accaparement de celui-ci, tel que le processus d’appel à la concurrence, l’accès à des comptes établis à l’étranger ou à d’autres comptes illégaux et la connaissance des techniques de blanchiment d’argent43. 

 

La présence de vastes richesses minières dans une économie non réglementée contrôlée par une oligarchie rapace peut être un puissant encouragement à en tirer illégalement des profits44. Le volume et la progression des dépenses publiques éclaireront également le chemin de la corruption. 

 

En un mot, on soutient que les possibilités de corruption dépendent de la taille des rentes qui sont sous le contrôle des fonctionnaires, de l’étendue des pouvoirs discrétionnaires d’un fonctionnaire dans l’allocation de ces rentes et du degré de responsabilité qui lui est demandé. Cela est illustré par cette équation : 

 

C(corruption) = 

M(monopole) + D(discrétion) – R(responsabilité) 

 

En d’autres termes, pour freiner la corruption, il faut contrôler et surveiller le pouvoir monopolistique, réduire les pouvoirs discrétionnaires par la promotion de la primauté du droit et de la transparence, tout en améliorant les normes et les pratiques de responsabilisation45. 

 

La corruption peut se manifester sous de nombreuses formes, notamment les offres d’emploi, les promotions, les paiements en espèces, les voyages à l’étranger, les bourses d’études, la protection politique et d’autres types de traitement de faveur. En général, elle se classe en trois catégories : la petite corruption, la grande corruption et la monopolisation des institutions de l’État. La petite corruption représente des transactions concernant des petites sommes versées régulièrement en pots-de-vin pour graisser la patte aux fonctionnaires, le genre de transactions qui ont lieu souvent entre le public et de petits fonctionnaires de plus ou moins d’importance, tels qu’un policier, un agent de la circulation dans un bureau de délivrance de permis ou un douanier de bas niveau. Elle est assez généralisée dans les secteurs des douanes et accises, des impôts et des licences ou permis. La grande corruption, qui se constate dans les paiements de facilitation de démarche, les commissions, les cadeaux coûteux, peut amener à la privatisation des actifs de l’État ou à de volumineux marchés d’approvisionnement. Elle concerne d’habitude de vastes sommes d’argent échangées entre de hauts représentants gouverne-mentaux et des gens d’affaires. Elle est la plus courante dans les marchés de travaux publics tels que les routes, les ponts et les armes, ainsi que les marchés de défense. La monopo-lisation, et le pillage des institutions de l’État, appartient elle-même, cependant, à une classe toute distincte, car elle a trait d’habitude à des « manoeuvres frauduleuses portant sur des sommes si phénoménales, qui lorsqu’elles aboutissent ont assez rapidement des effets macroéconomiques — elles provoquent la faillite de banques, la montée de l’inflation, la baisse des taux de change »46. Cette monopolisation est la plus courante dans les économies en transition où des oligarques ou des entreprises manipulent les lois et les règlements de l’État à leur profit47. Quelles que soient la cause et les formes de la corruption, celle-ci a des incidences pernicieuses sur le développement socio-économique. 

 

Mesures de lutte contre la corruption dans le contexte du développement 

 

 

Le consensus qui se dégage est qu’il n’existe pas une solution unique au problème de la corruption et qu’il faut une stratégie en plusieurs volets et une approche intégrée du problème sous tous ses angles. L’élimination de la corruption dans les pays en développement constitue un défi complexe qu’il faut affronter à long terme, car ses causes sont complexes et inhérentes aux conditions politiques et économiques bizarres d’une société donnée. Les leçons apprises à l’échelle internationale sur la manière de combattre la corruption sont utiles mais il faut se montrer prudent pour éviter de généraliser les solutions et examiner attentivement le contexte local. 

 

La lutte contre la corruption exigera des approches directes et indirectes. De vastes réformes telles que la démocratisation et la libéralisation introduites avec sensibilité dans certains milieux fourniraient une plate-forme à la bonne gouvernance. Cependant, elles doivent être accompagnées de réformes spécifiques, afin de créer une culture de la responsabilisation, de service public adapté, l’encouragement au civisme et un comportement approprié au sein du gouvernement, dans la société civile et dans le secteur privé. Des mécanismes institutionnels capables seront nécessaires pour diriger les initiatives et en établir soigneusement les priorités et en établir l’ordre, mais les gouvernements ne doivent pas ignorer la possibilité que les réformes procédurales et structurelles elles-mêmes puissent introduire de nouvelles occasions et encouragements en matière de corruption. 

 

Des stratégies visant à prévenir, à détecter et à punir les activités frauduleuses doivent être élaborées tant au niveau national qu’international. Les exemples de réformes entreprises dans le monde soulignent l’importance du rôle de la société civile, des médias et du secteur privé dans la lutte anticorruption. Les organisations internationales peuvent être également d’importants alliés dans la conceptualisation de stratégies au niveau national. La Banque mondiale et Transparency International, par exemple, ont proposé un « système d’intégrité national », qui englobe les principales institutions parties prenantes à cette lutte. Les neuf piliers de ce système comprennent l’exécutif, la société civile, le secteur privé, le secteur judiciaire, les forces de l’ordre, les médias, les organismes de surveillance, le Parlement et les champions de la réforme qui collaborent pour influer sur les trois sphères de l’État de droit, le développement durable et la qualité de vie48. Un autre exemple serait le concept de l’OCDE relatif à l’« infrastructure des codes de bonne conduite » de la fonction publique concernant le groupe des dirigeants, qui comprend huit éléments : l’engagement politique, un cadre légal, des mécanismes de responsabilisation, des énoncés sur les valeurs, les relations sociales entre professionnels, les conditions d’emploi, les groupes de coordination des normes éthiques, la participation et l’examen du public, qui collectivement soutiennent les fonctions d’orientation, de gestion et de contrôle dans la fonction publique49. 

 

Les programmes nationaux de lutte anticorruption peuvent agir de quatre manières différentes : réduction du nombre des transactions où interviennent les fonctionnaires, réduction de la portée des gains à tirer de chaque transaction, augmentation de la probabilité de paiement de pénalités ou augmentation des punitions contre les comportements frauduleux50. Les évidences empiriques des effets des résultats de ces efforts sont indiquées dans le tableau 151. 

 

 

 

Tableau 1 : Évidences empiriques concernant des programmes particuliers 

de lutte anticorruption 

 

 

Programme 

Évidence empirique 

Organismes de lutte anticorruption         Ces organismes ont connu des succès au Chili, à Hong Kong, à New South Wales, en Australie et au Singapour. Les représentants des pays en développement ne considèrent pas ces programmes comme des outils efficaces en matière de lutte anticorruption dans les pays où le problème est endémique.     

Sondages d’opinion publique     Les sondages d’opinion publique sont des outils permettant de formuler précisément les préoccupations des citoyens, par exemple, la fiche d’évaluation par point du Bangalore et la création d’un « corruptomètre » par une ONG argentine. Les enquêtes internationales telles que celles dont les données ont été compilées par TI, précisent les pays dans lesquels la corruption est considérée comme étant endémique.       

Augmentation des salaires de la fonction publique          Plusieurs études indiquent que les résultats ne sont pas importants (consultez le vrai tableau pour connaître les sources). Dans les sociétés où se pratique la corruption, les postes de la fonction publique sont souvent achetés en empruntant de l’argent de la famille ou des amis. L’augmentation des salaires du secteur public ne fait qu’accroître les prix d’achat et les activités frauduleuses ultérieures permettant d’acquitter ces dettes. L’augmentation de l’échelle salariale de la fonction publique ne peut vraisemblablement réduire la corruption.        

Réduction de la taille du secteur public  Des études montrent qu’alors que la réduction du secteur public encourage moins la corruption, cette preuve ne tient que tant que d’importantes variables telles que le pouvoir judiciaire, les institutions démocratiques, l’héritage colonial, la décentralisation et la culture bureaucratique ne sont pas pris en compte. Une étude a conclu à une relation inverse entre le volume du budget et la corruption. La privatisation dans certains pays (par exemple, la Russie) a contribué à aggraver la corruption et l’exploitation. Par conséquent, le rôle que doit jouer le gouvernement est un élément critique de la discussion sur la corruption.           

Responsabilité financière           Une étude a trouvé une association néfaste, mais toutefois négligeable.    

Indépendance des médias         La liberté de presse a un effet réducteur sur le niveau de corruption.        

Indépendance du pouvoir 

judiciaire           L’indépendance du pouvoir judiciaire diminue la corruption.        

Participation des citoyens          La participation des citoyens a pour effet de freiner la corruption.            

Décentralisation            Plusieurs études ont trouvé que la décentralisation a un effet réducteur sur la corruption.  

Mentalité bureaucratique           Le type de fonction publique à structure de commandement et de contrôle fait augmenter la corruption.         

 

 

 

Tableau 2 : Programmes de lutte contre la corruption fondés 

sur la qualité de la gouvernance 

 

 

Nombre de cas de corruption 

Qualité de la gouvernance 

Priorités et efforts de lutte anticorruption 

Élevé    Médiocre         Primauté du droit reconnue; renforcement des systèmes de participation et de responsabilisation; limitation des interventions gouvernementales pour se focaliser sur le mandat principal.     

Moyen Acceptable       Introduction d’un programme de décentralisation et de réforme de la politique économique; promotion de la gestion basée sur les résultats et évaluation; introduction d’incitatifs pour la prestation de services publics compétitifs.        

Faible   Bonne  Création de programmes explicites tels que les organismes de lutte anticorruption; des promesses de ne pas demander ni d’offrir des pots-de-vin; des poursuites contre les gros fraudeurs, etc.          

 

Le tableau 2 montre l’efficacité des programmes de lutte anticorruption fondés sur la qualité de la gouvernance52. 

 

Au niveau mondial, des accords régionaux et internationaux sont en place ou en cours d’établissement qui obligent les signataires à se conformer à la législation nationale contre la corruption selon les exigences internationales ainsi qu’à créer un cadre à des fins de coordination et de cohérence pour la formulation des stratégies anticorruption et la coopération entre institutions. Parmi les exemples notables, il faut citer la Convention des Nations Unies contre la corruption signée en 2004, la Convention civile sur la corruption du Conseil européen signée en 1999, la Convention pénale contre la corruption signée en 1998, la Convention de lutte contre la corruption et autres instruments de l’OCDE signée en 1997 et la Convention interaméricaine contre le terrorisme, qui est entrée en application en 1997. La Convention de l’OCDE, dont les signataires sont principalement les pays industriels de l’Europe de l’Ouest et tout récemment les anciens pays du Pacte de Varsovie, a une portée peu étendue; elle oblige les parties à considérer coupable d’infraction criminelle toute personne ou entreprise qui offre, promet ou verse des pots-de-vin à des représentants de gouvernements étrangers à l’occasion de transactions commerciales internationales. La Convention des Nations Unies, elle-même appelle à une participation universelle. Elle criminalise également les pots-de-vin versés à des fonctionnaires dans les circonstances où un groupe appartenant au crime organisé se trouve impliqué53. 

 

En septembre 2002, l’Union africaine a approuvé un accord régional de lutte contre la corruption. D’autres entités telles que l’Association sud asiatique de coopération régionale (ASACR) et l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est asiatique (ANSEA) ont aussi pris des mesures officielles pour freiner la corruption dans leurs pays54. 

 

Le G8, dirigé par le Royaume-Uni et les États-Unis, est également en train d’examiner avec un groupe de haut niveau des mesures de lutte anticorruption en ce qui a trait aux industries extractives. Le Groupe Utstein a lancé un nombre de mesures pour combattre la corruption, ainsi que le Groupe d’États contre la corruption (GRECO). Des institutions multilatérales et des organisations internationales ont également entrepris un vaste programme de collaboration à ce sujet. Parmi ces organisations internationales se trouvent le Groupe d’action financière (GAFI) établi par l’Union européenne et l’OCDE, en partenariat avec les pays en développement; le Program for Accountability and Transparency (Programme pour la responsabilisation et la transparence) institué par le Programme des Nations Unies pour le développement, le Programme mondial contre la corruption de l’Office pour le contrôle des drogues et de la prévention du crime des Nations Unies et l’Institut de la Banque mondiale, qui collabore avec des gouvernements pour encourager l’appui aux efforts contre la corruption. 

 

Transparency International a eu assez de succès dans la mondialisation de la lutte contre la corruption, grâce à ses plus de 80 sections nationales spécialisées dans ce domaine. Elle a réussi à faire adopter le « Pacte d’intégrité » dans divers pays et régions du monde. Ce pacte, qui est signé entre le gouvernement, les entrepreneurs ou les fournisseurs de biens et services et les intermédiaires, vise à éliminer la corruption dans les marchés où interviennent des entreprises multinationales et les gouvernements des pays en développement55. Cet organisme a aussi joué un rôle de premier plan dans les trois forums mondiaux tenus jusqu’ici (Washington, en 1999, La Haye en 2001 et Séoul en 2003), au cours desquels les membres des Nations Unies se sont régulièrement rencontrés pour la promotion de la transparence et de la bonne gouvernance, afin de stimuler la lutte anticorruption et de mettre en oeuvre des programmes nationaux pour mener cette activité. Le quatrième Forum global est prévu pour 2005 au Brésil. 

 

Défis rencontrés par l’ACDI 

 

 

Étant donné la généralisation de la corruption dans les pays en développement et les entraves qu’elle pose au succès des projets de développement, il est temps d’examiner la manière de simplifier les stratégies de lutte anticorruption des programmes de développement de l’ACDI. 

 

La Direction générale des politiques a lancé un programme de consultations en 1999 avec les directions générales géographiques et d’autres entités sur la manière dont les approches de lutte anticorruption pourraient influer sur le processus de programmation. Les messages clés sont les suivants56 : 

 

 

un vif intérêt pour le sujet de la corruption et de ses incidences pour le personnel et ses activités; 

un fort sentiment de vulnérabilité parmi les employés en raison de la haute importance donnée au Cadre de responsabilisation; 

la nécessité d’une protection des dénonciateurs face à la haute direction, ainsi que le soutien face à tout retard dans l’approbation ou la mise en oeuvre de projets qui résulterait de la mise en place des mesures de lutte anticorruption; 

l’attente de lignes directrices anticorruption plus détaillées et plus nombreuses de la part de la Direction générale des politiques; 

des lignes directrices sur la lutte anticorruption qui privilégient les besoins et les exigences de la direction aussi bien que ceux des agents de projet. 

 

Ces messages sont une bonne preuve que l’ACDI fait face à de nombreux défis dans son travail de lutte contre la corruption. En ce qui concerne son personnel, il est important qu’il reçoive des lignes directrices claires et précises à cet égard — idéalement élaborées en consultant celui-ci et les syndicats — qui encouragent l’intégrité et réduisent les risques; qu’il y ait aussi une compréhension claire du niveau de tolérance de l’Agence à l’égard des risques, qu’il y ait protection pour les employés et que des moyens soient mis en place pour assurer la conformité avec ces lignes directrices. En ce qui a trait aux entrepreneurs qui travaillent pour l’ACDI, précisément les organismes d’exécution, la clarté des lignes directrices est particulièrement importante57. 

 

L’ACDI doit aussi faire face aux incidences d’une politique draconienne de lutte contre la corruption. L’application rigoureuse de lignes directrices relatives à des actes spécifiques de corruption n’est pas sans complications. Des ressources — analyses, passation de marchés, conseils juridiques, communications et finances — devront être affectées aux questions de corruption. Les décisions sur la programmation et les activités dans le contexte de la politique de l’agence sur la lutte anticorruption sont vraisemblablement appelées à avoir une incidence sur l’admissibilité et la sélection d’un pays, les choix sectoriels et le niveau de financement. 

 

Les répercussions vraisemblablement positives de la mise en oeuvre d’une politique draconienne contre la corruption à l’ACDI sont l’amélioration des chances de réaliser des résultats durables pour les investissements en matière de développement; le relèvement du moral des employés grâce à l’amélioration des programmes et du soutien qu’offre la direction ainsi que le traitement équitable des entreprises canadiennes et des organismes d’exécution. Parmi les effets négatifs possibles, on peut citer l’élimination des secteurs de programme et des pays qui sont particulièrement vulnérables à l’égard de la corruption; les complications juridiques occasionnées lorsque des marchés sont en retard et que des projets sont suspendus conformément à une politique établie; une grande sensation de malaise dans certains pays en développement relativement à la position implacable adoptée dans la lutte anticorruption, qui pourrait influer sur les relations globales dans les secteurs public et privé ou intergouvernemental; de possibles conflits avec les entreprises du secteur privé du Canada; des disputes interministérielles et des plaintes ainsi que des procès contre l’ACDI et des employés en particulier de la part des parties offensées58. 

 

Malgré ces inconvénients, l’inclusion obligatoire dans le cadre stratégique de programmes de développement par pays ou région d’un diagnostic sur l’état de la gouvernance et les risques que la corruption pose pour l’ACDI est fortement recommandée. Alors que c’est déjà le cas dans une certaine mesure, il y a une raison valable d’en faire une exigence explicite, même malgré une certaine réticence à alourdir les activités de programmation. Ceci pourrait s’appliquer à l’ensemble des agences d’aide bilatérale. 

 

Il y a également la nécessité d’un cadre stratégique pour fixer les paramètres stratégiques dans le contexte d’une approche globale du gouvernement en ce qui a trait à la paix, l’ordre et la bonne gouvernance. Dès lors que la lutte anticorruption fait partie intégrante d’une saine gestion publique, ce cadre pourrait fournir une orientation pour la définition de l’ordre de priorité et de mesures potentielles. Un tel cadre pourrait faciliter l’évaluation des activités de l’ACDI dans cette lutte. 

 

Pour que l’aide soit plus efficace, les six éléments suivants sont recommandés dans l’élaboration d’une stratégie anti-corruption. Premièrement, une approche sensible et un dialogue interactif sur les questions de transparence et de responsabilisation avec les partenaires locaux sont importants. À moins qu’il y ait dans le pays d’intervention le sentiment d’être partie prenante aux enjeux et aux processus, toute stratégie anticorruption est susceptible d’échouer. Deuxièmement, des outils analytiques devraient être mis en place, tels que des indicateurs de corruption et des systèmes d’évaluation des risques visant à mesurer les lacunes dans la gouvernance et le niveau de difficulté que les programmes de l’ACDI rencontreront dans un pays donné. L’analyse des risques, qui a été recommandée par la Vérificatrice générale devrait être effectuée pour le pays, le secteur et le projet, ce qui signifie une augmentation des ressources pour le secteur de responsabilité et les directions générales. L’évaluation des risques de corruption devient de plus impérative afin de protéger le personnel attaché aux programmes. De nouvelles méthodologies relatives à l’analyse des risques que représente un pays ont été mises à l’essai et sont en cours de mise en oeuvre à certains endroits. Troisièmement, le personnel de l’ACDI doit être formé afin de développer ses capacités à repérer, prévenir et gérer les problèmes de corruption dans leur programmation. Quatrièmement, une formation dans la lutte anticorruption, que l’on appellera formation en matière de « responsabilisation » ou de « transparence », qui pourrait être en fait plus acceptable — donnée à l’intention des partenaires de l’exécution des programmes, canadiens et nationaux bouclerait la boucle de formation. Cinquièmement, l’offre d’un soutien actif à toutes les agences du gouvernement participant aux activités de développement international, facilitant ainsi la coordination, la cohérence et la synergie de l’aide canadienne au développement. Cela obligerait l’ACDI à être un participant robuste aux réunions et initiatives interministérielles sur la lutte anti-corruption. Sixièmement, un soutien actif aux efforts internationaux contre la corruption dans les secteurs d’avantages comparatifs59. 

 

 

 

Conclusion 

 

 

L’importance de l’État n’est plus en doute, et il est généralement reconnu qu’il est un instrument indispensable de la saine gestion publique dans les pays en développement. Le défi immédiat pour la coopération dans le domaine du développement est la manière d’aider ces pays à renverser les gouvernements corrompus, afin que l’intervention requise à l’échelle de la société tout entière puisse avoir lieu, grâce aux instruments mis en place par l’État. Cela fait appel à un engagement catégorique et continu des donateurs dans le combat contre la corruption, l’identification des créneaux d’intervention des donateurs, la coordination des efforts des donateurs, l’établissement des priorités sectorielles ou thématiques, le renforcement de la capacité et la participation du public. La corruption, qui est un symptôme des lacunes en matière de gouvernance60, doit être combattue sur tous les fronts, à tous les niveaux et collectivement. 

 

 

Shaukat Hassan est conseiller principal pour la division Institutions démocratiques et conflits à la Direction générale des politiques de l’Agence canadienne de développement international. 

 

 

 

 

 

Notes

 

1. Nye, J.S., Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis, dans American Political Science Review, vol. 61, # 2, Juin 1967, p. 416

 

2. A. J. Heidenheimer, Michael Johnston et V. T. Levine (eds.), Political Corruption, A Handbook.
Nouveau-Brunswick, NJ: Transaction Publishers, 1993, p. 6

 

3. Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank.
Washington, DC : La Banque mondiale, 1997, p. 8

 

4. A Handbook on Fighting Corruption,
Washington, DC : USAID, 1999, p. 5

 

5. http://www.adb.org/Documents/Manuals/Operations/ om55.asp. 2003-04-01

 

6. Fighting Corruption to Improve Governance.
New York : PNUD, 1999, p. 7

 

7. http://www.u4.no/document/faqs5.cfm. pp. 1-11

 

8. http://www.transparency.org/pressreleases_archive/ 2002/ dnld/cpi2002.pressrelease.en.pdf. Août 2002, p. 6

 

9. New York Times, 2002. 18 septembre http://www.nytimes.com/aponline/international/AP-Africa-Corruption.html

 

10. Op. cit. 5, pp. 2-3 

 

11. Un sondage d’opinion effectué par Léger Marketing en avril 2002 a révélé que 69 p. 100 des 1 500 répondants croient que le système fédéral canadien est hautement corrompu. 68 p. 100 croient que le système provincial est hautement corrompu et 53 p. 100 que les politiciens municipaux sont corrompus, National Post, 22 avril 2002. 

 

12. Corruption as Anti-Development, in Perspectives on 9/11, édité par Yassin El-Ayouty et. al.
Westport, CT. : Greenwood Publishing Group, 2003

 

13. Alan Doig et Stephen Riley, « Corruption and Anti-Corruption Strategies: Issues and Case Studies from Developing Countries, » in Corruption and Integrity Improve-ment Initiatives in Developing Countries,
New York : Management Development and Governance Division, Bureau for Development Policy, PNUD, 1998, p.46

 

14. Lawrence H, Summers, « The Regional and Global Challenge of Tax Evasion, Corruption and Money Laundering, » discours prononcé lors de la réunion annuelle du Committee of Hemispheric Financial Issues,
Cancun, Mexique. Février 2000; www.useu.be/ISSUES/summ0203.html

 

15. Steve Berkman. « Corruption and Fraud in International Projects. » International Anticorruption Forum, Washington, D.C., 15 mai 2002, p. 1 

 

16. Une enquête du Parlement Lithuanien a récemment conclu que le bureau du président Rolandas Paksas a des liens avec le crime organisé en Russie, ce qui a provoqué des appels à un vote révocatoire contre celui-ci. Consultez le Ottawa Citizen, 2 décembre 2003, A18 

 

17. Rapport final du groupe de travail ad-hoc sur le développement participatoire et le bon gouvernement. 

Paris: OCDE, 1997 

 

18. Op. cit. 13, p. 47 

 

19. Le Norway-based Utstein Anticorruption Resource Centre a pris l’initiative pour faire face directement aux préoccupations. La plupart des discussions de cette section sont basées sur les excellents travaux du Centre. http://www.u4.no/ documents/faqs4.cfm. pp. 1-18, 2003-11-24 

 

20. http://www.u4.no/document/faqs1.cfm. p. 23, 2003-11-24 

 

21. Op. cit. 19, p. 2

 

22. Ibid., p. 4

 

23. Ibid., p. 3

 

24. Ibid., p. 4

 

25. Ibid., p. 5

 

26. Pour une discussion intéressante sur les relations entre la corruption et les bas salaires, consultez le document de Caroline Van Rijckeghem et Beatrice Weder, Corruption and the Rate of Temptation: Do Low Wages in the Civil Service Cause Corruption?’ at http://www.imf.org/external/ pubs/ft/wp/wp9773.pdf 

 

27. Op. cit. 20, p. 9 

 

28. Un examen des données de recherche contemporaine universitaire menée sur la corruption par le Chr. Michelsen Institute (CMI) le Norwegian Institute of International Affairs (NUPI) révèle de profondes controverses au sein d’une même discipline et entre les disciplines. Consultez le document Corruption: A Review of Contemporary Research par Andig et Fieldstad et celui de Jens Chr. Andig. Odd-Helge Fjeldstad et Amit Srivastave. Corruption: Critical Assessment of Contemporary Research. Rapport sur un atelier multidisciplinaire. WP 2001. Bergen, Norway: CMI et NUPI, 2001. 

 

29. Consultez l’étude économique de la BAsD pour l’Indonésie. http://www.adb.org/Documents/CERs/INO 

 

30. Bottelier, Pieter, 1998. Corruption and Development, International Symposium on the Prevention and Control of Financial Fraud,
Beijing, 19 octobre 1998. http://www.worldbank.org/html/extdr/offrep/eap/

pbsp101998.htm, p. 1

 

31. J. Brian Atwood. Corruption: A Persistent Development Challenge, USIA, Economic Perspectives, novembre 1998; http://usinfo.state.gov/journals/ites/1198/ijee/atwood.htm

 

32. Bottelier, op. cit. 19, p. 1

 

33. Ibid., p. 2

 

34. http://www.wikipedia.org/wiki/Political_corruption. p. 1

 

35. Ibid., p. 2

 

36. Berkman, op. cit. 7, p. 2

 

37. http://www.respondanet.com/english/anti_corruption/ publications/document/africa.htm 2003-09-25 

 

38. http://www.u4.no/document/faqs1.cfm. pp, 19-20

 

39. Ibid., p. 5

 

40. http://www1.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/ corpov.htm, p. 1, le 26 mars 2002. 

 

41. Op cit. 26, pp. 6-7

 

42. Ibid., pp. 15-16

 

43. Ibid., p. 2 

 

44. La Banque mondiale. PREMnotes, no 4, mai 1998, p. 2

 

45. Robert Klitgaard. Controlling Corruption, Berkeley, CA:

University of
California Press, 1988, p. 75

 

46. John Githongo. Corruption as a Problem in the Developing World: Effects on the Economy and Morale. Seminar on Corruption and Development Cooperation.

 

47. Consultez le document de Joel Hellman et Daniel Kaufmann, Confronting the Challenge of State Capture in Transition Economies. Finances et développement, vol. 38, no 3, septembre 2001, pp. 1-9

 

48. Jeremy Pope, ed., National Integrity Systems: The TI Source Book,
Berlin: Transparency International, 1996

 

49. Public Service Ethics: Current Issues and Practice. Document hors série 14. Paris : OCDE, 1996 

 

50. Jeff Huther et Anwar Shah. Anticorruption Policies and Programs: A Framework for Evaluation, p. 3

 

51. Tableau tiré de Ibid. p. 7. Les sources d’évidence empirique concernant chaque programme ne sont pas indiquées pour cause d’espace. Veuillez consulter le tableau lui-même pour ces données d’étude. 

 

52. Ibid., p. 12

 

53. http://www.useu.be/ISSUES/conv10111.html

 

54. Pour un aperçu, consultez le document de la BasD. Progress in the Fight Against Corruption in
Asia and the Pacific sur le site http://www.adb.org/Documents/Conference/ Fight_Corruption/default.asp

 

55. Michael Wiehen et Carel Mohn. The Integrity Pact: A Way Out of the Corruption Trap, dans Economic Perspectives, vol. 3, no 5, novembre 1998; http://usinfo.state.gov/journals/ites/1198/ijee/ti.htm

 

56. Basé sur l’excellent travail de Nicole Labossière, de l’ACDI, sur la lutte anticorruption. Lisez son rapport : Proposed CIDA Approaches to Addressing Corruption (1999).

 

57. Ibid. pp. 4-5

 

58. Ibid. 

 

59. Pour une discussion sur les échecs des donateurs bilatéraux dans la coordination de leurs activités sur la base de l’avantage comparatif, voyez le document de Heather Marquette, Bilateral Donors and Anticorruption Work: The Myth of Comparative Advantage, document présenté à la série de séminaires du Leeds University Center for African Studies Seminar Series, novembre 2001. 

 

60. Consultez le document Reforming Public Institutions and Strengthening Governance, A World Bank Strategy,
Washington, Banque mondiale, 2000.

 

 

 

Références

 

Banque mondiale. 1997. Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank,
Washington DC, Banque mondiale.

 

BAsD (Banque asiatique de développement). 2003. http://www.adb.org/Documents/Manuals/Operations/ p. 1, 2003-09-03. 

 

Berkman, Steve. 2002. Corruption and Fraud in International Projects. Forum international sur la corruption. Washington, mai 15 : 1 

 

DCD/DAC/GOVNET92003/1, p.17 Alan et Stephen Riley, 1998. Corruption et stratégies anticorruption et études de cas dans les pays en développement. Dans Corruption and Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries,
New York, Management DevelopmGovernance Division, Bureau for Development Policy. PNUD: 46 

 

El-Ayouty, Yassin, et al., dir. 2003. Corruption et développement politique. Perspectives on 9/11.
Westport, CT: Greenwood Publishing Group.

 

Heidenheimer, A. J., Michael Johnston and V. T. Levine, dir. 1993. Political Corruption, A Handbook.
New Brunswick, NJ : Transaction Publishers: 6.

 

New York Times. 18 septembre 2002. http://www.nytimes.com/aponline/international/AP-Africa-Corruption.html, op. cit. 5, pp. 2-3. 

 

Nye, J.S. 1967. Corruption and political development: a cost-benefit analysis. American Political ScienceReview, 61, no 2 (juin): 416

 

OCDE, 1997. The Final Report of the Ad Hoc Working Group on Participatory Development and Good Governance par le Comité d’aide au développement,
Paris, OCDE.

 

PNUD (Programme des Nations Unies pour le développement). 1999. Fighting Corruption to Improve Governance.
New York : PNUD : 7.

 

Summers,
Lawrence H. 2000. The Regional and Global Challenge of Tax Evasion, Corruption and Money Laundering. Discours prononcé à la conférence annuelle du Comité sur les affaires financières de l’hémisphère, Cancun, Mexique, février. 

http://www.useu.be/ISSUES/summ0203.html 

 

U4 (Utstein Anticorruption Resource Centre). 2002. http://www.u4.no/document/faqs5.cfm, p. 1-11 

 

USAID. 1999. A Handbook on Fighting Corruption,
Washington DC : USAID: 5.

 

 

 

 

           

                       

           

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Corruption internationale : prévenir le risque et préserver la compétitivité 

Par Anne-José Fulgeras et Bernard Laurent-Bellue (04/12/2003) 

  

 

A la demande du Garde des Sceaux, Ernst & Young a récemment participé à l’évaluation réalisée par l’OCDE du dispositif anti-corruption français. 

Les entreprises françaises se trouvent aujourd’hui confrontées au dilemme consistant à concilier une exigence de compétitivité sur la scène internationale toujours accrue avec une exigence nouvelle de transparence dans leurs pratiques commerciales, se traduisant notamment par de nouveaux textes répressifs 

Le témoignage de Jean-Yves Trochon, directeur juridique d’EADS International, qui figure en fin d’article, illustre parfaitement la mise en en place d’un dispositif anticorruption selon la démarche décrite ci-après. 

 

Rappel législatif. 

Sensibilisés à la question depuis les années 70 et notamment l’affaire Lockheed, les Etats-Unis ont légiféré dès 1977 en adoptant le Foreign Corrupt Practises Act (FCPA) qui prévoit de lourdes peines à l’encontre des exportateurs qui versent des commissions à des décideurs publics étrangers pour obtenir des marchés. Depuis, les entreprises américaines n’ont eu de cesse de voir disparaître la rupture d’égalité qui en est résulté à l’avantage de leurs concurrents européens. Les effets nuisibles de la corruption sur l’économie mondiale étant plus clairement perçus que par le passé, ce lobbying s’est finalement vu couronné de succès. La convention de l’OCDE, par laquelle 35 Etats se sont engagés à sanctionner la corruption active des agents publics étrangers dans le cadre du commerce international, a été signée en 1997. 

 

Aujourd’hui, ce qui était presque partout toléré, voire fiscalement encouragé, est presque partout sévèrement sanctionné. La seule proposition de corruption suffit : peu importe que la commission soit effectivement versée et que le marché soit finalement obtenu. Le décalage actuel entre la loi pénale et  » la loi des marchés  » est générateur de risques très sérieux pour les entreprises exportatrices opérant dans des secteurs particulièrement  » sensibles « . Risques de dérives bien réelles susceptibles de justifier des poursuites. Mais aussi, dans un contexte de compétitivité exacerbée, risque d’utilisation dévoyée de ces nouveaux textes comme arme de guerre économique, sous forme d’accusations fondées ou non, destinées à discréditer un concurrent par justice interposée. 

Une telle instrumentalisation des autorités judiciaires se trouve favorisée par les différences existant entre les systèmes judiciaires. 

 

Que faire ? 

Ni fataliste, ni idéaliste ni cynique, le choix d’une solution doit être réaliste, et prendre en compte les caractéristiques du risque. 

 

 

D’innombrables points d’entrée. 

une multiplicité d’acteurs peut être à l’origine d’un délit de corruption, certains, extérieurs à l’entreprise et inconnus d’elle et intervenant à un niveau difficilement contrôlable du processus de négociation. 

des faits de corruption peuvent être examinés sous différentes qualifications pénales : fraude fiscale, abus de biens sociaux, blanchiment, recel etc. 

l’organisation de la détection est devenue plus rigoureuse : aux professions (fonctionnaires, commissaires aux comptes) qui sont astreintes à révéler aux autorités de poursuites les infractions qu’elles découvrent dans l’exercice de leurs fonctions, s’ajoutent toutes celles qui, impliquées dans la lutte contre le blanchiment, doivent, dans les pays de l’OCDE, déclarer les opérations douteuses 

(en France, TRACFIN recense les révélations non seulement d’opérations suspectes mais aussi simplement opaques). 

l’internationalisation du risque, qui créera nécessairement une concurrence de compétence territoriale. 

Un préjudice né du seul soupçon médiatisé. 

Un dirigeant soupçonné est médiatiquement responsable bien avant que la justice n’ait statué sur sa culpabilité. En effet, une accusation devient dangereuse dès qu’elle fait naître un soupçon chez un magistrat. Il est donc essentiel de traquer tous les indices susceptibles d’accréditer une accusation en donnant au juge l’impression d’une incitation tacite ou d’une prise de risque délibérée. 

Singulièrement, le risque ne naît pas ici d’une action mais d’une omission, généralement d’une défaillance du processus de prévention. 

 

 

Une responsabilité recherchée au plus haut niveau. 

La corruption dans le commerce international est un délit stratégique, parce que perçut comme résultant nécessairement d’un mauvais arbitrage entre l’éthique et la compétitivité. Il relève donc du dirigeant ou de la personne morale et met en cause leur responsabilité pénale, accentuant ainsi le risque d’image. 

 

 

La délégation de pouvoirs. 

Admise depuis 1902 par la jurisprudence, la délégation de pouvoirs, lorsqu’elle est invoquée par le chef d’entreprise, constitue un moyen de défense qui conduit à l’identification d’un nouveau responsable par hypothèse plus proche de la situation où peut se réaliser l’infraction et par conséquent, plus apte à la prévenir. 

 

Par cette délégation, le chef d’entreprise transfère sur autrui la charge de faire respecter la réglementation. Elle a pour effet de transférer la responsabilité au délégataire. La délégation est ainsi devenue un outil traditionnel de cantonnement du risque pénal et de prévention des risques. 

 

Si cet outil a fait ses preuves de manière générale, est-il suffisant au cas d’espèce de la corruption dans les opérations de commerce international, pour surmonter le contrôle du juge pénal ? En d’autres termes, quels critères le juge pénal utilisera t’il pour reconnaître la juste application d’une délégation de pouvoirs ? 

 

On peut estimer que la pleine reconnaissance de l’efficacité d’une délégation de pouvoirs sera admise et reconnue si le juge pénal a la conviction que l’acte de corruption examiné est circonscrit à un comportement individuel d’un collaborateur qui a par exemple recherché un enrichissement personnel ou à une démarche malhonnête d’une personne réalisée à l’insu de son supérieur hiérarchique. Dans ce cas, c’est l’individu qui est visé et non le dispositif mis en place. 

 

A l’inverse, dans le cas où le juge pénal parviendrait à la conviction que l’ensemble de la structure témoigne d’un laxisme général, actif ou passif, et que les dirigeants ont eu connaissance d’un système de corruption et que ce faisant ils ont mis en place des délégations de pouvoirs pour échapper à leur responsabilité, le juge considérerait que les délégations de pouvoirs seraient inopérantes. 

 

Ainsi, les délégations de pouvoirs trouveront leurs limites à chaque fois que l’infraction pourra être considérée par le juge comme le résultat d’une politique d’ensemble. 

 

 

Quelle réponse ? 

La multitude des modes organisationnels, des habitudes culturelles, de la nature et l’importance des marchés et des profils des clients débouche sur une diversité des processus de négociation auxquels correspond une pluralité de solutions. 

Une évidence : le dispositif choisi doit tenir le plus grand compte de l’environnement qui le sous-tend : la convention OCDE, les diverses réglementations, la loi du marché, la concurrence, les ONG qui évaluent la transparence des entreprises et être efficace dans tous les pays concernés, malgré la divergence des systèmes et des  » styles  » judiciaires. 

 

Dans tous les cas, une donnée reste incontournable : la nécessaire implication des responsables concernés de l’entreprise dans l’élaboration du dispositif. 

 

 

Deux objectifs permanents : 

A toutes les phases de mise en œuvre du dispositif, les deux principaux objectifs restent identiques : 

agir sur les causes génératrices du risque, en prévenant non seulement la corruption mais aussi l’apparence de la corruption ; 

limiter l’impact d’une éventuelle mise en cause des dirigeants et de la personne morale sur la responsabilité et sur l’image. 

Un dispositif élaboré en quatre étapes. 

l’identification des risques 

Cette première étape implique de comprendre les circuits et les structures, d’évaluer le niveau de sensibilisation de l’entreprise, de connaître le dispositif de prévention déjà en place, de recenser les indices de risque. Elle permet, le cas échéant, de préconiser des mesures d’urgence. 

 

 

la conception du dispositif 

Cette phase vise la définition des grands axes, l’efficacité dans tous les systèmes judiciaires, le choix des moyens, le recensement des expertises. 

 

 

La mise en œuvre 

Il s’agit de construire le dispositif en traduisant, pour chaque moyen, les orientations précédemment définies. Cette démarche concerne aussi bien : 

la charte éthique qui détermine l’implication des dirigeants et la culture d’entreprise, 

les procédures spécifiques (guides de bonne conduite, modalités de diffusion et de reporting, modes et critères de sélection de consultants), 

les outils de contrôle interne, 

les outils juridiques de prévention et de protection (sécurisation des relations contractuelles, revue précise des systèmes de délégation de pouvoir), 

l’information, la formation, la sensibilisation, le coaching ; ce dernier point est d’autant plus délicat qu’il s’agit de faire comprendre aux commerciaux, placés dans une situation très difficile, les risques qu’ils encourent. 

enfin, le dispositif de détection interne, qui le cas échéant prévoit et organise une obligation pour les collaborateurs de rapporter les manquements. 

 

 

l’actualisation 

Cette phase permet de tirer les leçons de toute dérive avérée ou suspectée et d’intégrer toutes les modifications de l’environnement ayant un impact sur la lutte anti-corruption : contraintes législatives, usages du marché ou modes organisationnels. Elle s’appuie sur des tests, un audit et une revue des indices de risque périodiques, un reporting des alertes, et une veille réglementaire débouchant sur des actions correctives. 

Des facteurs clés de succès universels. 

Les situations et les solutions sont diverses. L’efficacité d’une telle démarche de prévention repose, en tous cas, sur la réunion de plusieurs facteurs de réussite : 

Le regard de spécialistes capables d’appréhender concrètement les risques et d’anticiper les réactions des autorités, 

L’implication de la direction générale et la mobilisation des collaborateurs concernés, 

Une approche de vérité et de transparence, 

Enfin, une synergie entre plusieurs expertises : des juristes, des auditeurs risques, des spécialistes de la communication, de l’information stratégique et de la gestion de crise, qui doivent être associés, dès le départ, à l’élaboration du dispositif de prévention 

Le témoignage de Jean-Yves Trochon, directeur juridique d’EADS International, sur la mise en place d’un dispositif anticorruption au sein du groupe, est une parfaite illustration de ce qui précède. 

La construction du groupe EADS est intervenue de manière concomitante à la transposition dans le droit national de chaque pays fondateur, des dispositions de la convention OCDE adoptée en 199, ce qui donne un relief particulier à ce témoignage. 

 

Monsieur Trochon souligne qu’on assiste aujourd’hui à la transformation de principes de nature essentiellement éthique (« soft law ») à l’origine en principes juridiques (« hard law »).. 

Il rappelle quelques constats qui devraient inciter les entreprises à consacrer l’énergie, le temps et les moyens nécessaires pour se prémunir efficacement contre la corruption dont elles peuvent être l’objet à l’occasion:de l’attribution de contrats internationaux : 

la corruption crée une distorsion de la concurrence qui favorise une mauvaise allocation de ressources et participe d’un contexte anti-économique, 

les risques (de long terme) induits par la corruption sont beaucoup plus élevés que les bénéfices (de court terme) qui peuvent en être espérés, 

les entreprises ont trop souvent été victimes de la corruption (passive) dans le cadre de leur développement international, 

la lutte contre la corruption s’inscrit dans une démarche plus large de recherche d’une croissance globale équilibrée dans laquelle les entreprises doivent assumer leur part de responsabilité, non seulement vis à vis de leurs clients, des populations des pays concernés, mais aussi de l’ensemble de leurs « stakeholders » (salariés, actionnaires, etc.). Elle est donc au cœur d’une démarche de corporate governance qui vise au développement d’une économie mondiale saine et surtout durable. 

Du seul point de vue législatif, il existe aujourd’hui une mosaïque de textes souvent contradictoires et difficiles à interpréter. En l’espèce, il ne s’agit pas de se contenter d’appliquer la convention OCDE. La lutte contre la corruption (mais aussi contre le blanchiment, le financement du terrorisme etc.) est un sujet plus complexe et évolutif qui pose la question plus large de la place de l’entreprise dans la mondialisation. 

 

Riche de cette expérience au sein d’EADS, Monsieur Trochon insiste sur les pré-requis à la mise en place d’un programme de prévention de la corruption : 

le soutien (vital) de la direction générale, 

la transparence (sujet qui divise encore parfois les entreprises), 

la recherche de crédibilité, qui implique une grande attention aux messages délivrés et doit conduire à se garder de tout « double discours » aux effets dévastateurs, 

la prise en considération de la nature particulière des risques induits par le non respect des règles applicables (risque pénal, facteurs d’image et de réputation, impact sur le cours de bourse, exclusion de marchés futurs…) 

l’importance du respect de la conformité juridique, économique et technique des opérations internationales des entreprises multinationales. 

La recherche d’une organisation efficace nécessite une réflexion approfondie sur la manière de « coller » au plus près aux pratiques de l’entreprise en évitant la mise en place d’une « bureaucratie éthique » coûteuse et inefficace. Il s’agit en effet d’être bien compris de collaborateurs et de partenaires jouissant d’une vraie indépendance, et, pour ce faire, de diffuser une véritable « compliance culture », soutenue par un programme de formation et d’information ad-hoc. Il est essentiel que les collaborateurs s’approprient le programme, ce qui nécessite la prise en compte des facteurs culturels et des caractéristiques d’organisation de l’entreprise, et non pas une importation pure et simple de pratiques étrangères , telles que notamment le « whistle blowing » étranger aux mœurs européennes, ce qui ne signifie nullement d’ailleurs le refus d’une transparence adéquate nécessaire pour garantir l’efficacité du programme et la protection des salariés . 

 

La mise en place de mesures efficaces de prévention de la corruption implique : 

un dispositif proactif, susceptible d’intégrer l’expérience acquise et l’évolution des législations nationales et internationales, 

une définition précise des champs d’application du programme anti-corruption (géographique et sectoriel), 

la mise en place puis l’animation d’une organisation appropriée, (reposant, au sein d’EADS, sur un réseau de « compliance officers »), 

la mise en œuvre d’une politique d’information par le biais, par exemple, d’une lettre périodique faisant régulièrement le point sur l’évolution de la législation, la doctrine administrative et la jurisprudence, 

un programme de formation intégrant pédagogie et psychologie, nécessitant de bien comprendre le travail au quotidien de chaque collaborateur concerné (à cet égard EADS a signé récemment une Convention de partenariat avec le Service Central de Prévention de la Corruption –SCPC-), 

des audits internes menés à plusieurs niveaux et des audits de procédures menés par les commissaires aux comptes, 

un reporting régulier (mené chez EADS par les « compliance officers »), 

des actions de sensibilisation vers l’extérieur, notamment les multiples partenaires de l’entreprise, parmi lesquels les consultants en commerce international, qui se doivent de maîtriser parfaitement les règles du jeu et d’en respecter toutes les contraintes , 

Monsieur Trochon souligne le manque de visibilité actuel sur l’application effective de multiples législations, générateur d’insécurité juridique pour les entreprises multinationales. 

En conclusion, il insiste sur le fait qu’un programme de prévention de la corruption, ne peut se résumer à la mise en place d’un ensemble de mesures de prévention et d’organisation, mais doit s’inscrire dans une démarche stratégique qui place le client au cœur du projet d’entreprise. 

 

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